中文 | English  
设为首页 加入收藏 联系我们
首页 关于嘉华 服务领域 嘉华团队 成功案例 专业论述 青年律师沙龙 嘉华文化 社会责任 联系我们
  您的位置:首页 >> 专业论述
专业论述
企业征收(拆迁)补偿中的博弈
作者:蒋力飞 点击数:0 更新时间:2012/11/29 14:02:33

一、存在的问题

    拆迁制度是具有中国特色的制度,从字面理解仅涉及房屋。狭义来讲,征收制度是包括拆迁制度在内的一系列相关制度的集合。从广义来讲,拆迁制度与征收制度是一个内涵。

    2011年1月21日,国务院颁布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称“征收补偿条例”),至此,“拆迁制度”成为过去,“拆迁”这个名词也将随之退出历史舞台。

    但值得注意的是,在征收补偿条例实施之前,已经依法取得房屋拆迁许可证的项目,继续沿用原有的规定办理。也就是说,以后一段时间里,将出现拆迁补偿与征收补偿并存的现象。因此,为便于读者更好的理解,试图使文意表达的更为准确,接下来阐述时,笔者将企业所面临的因拆迁或征收所产生的补偿一并描述为征收(拆迁)补偿。

征收(拆迁)按补偿对象可分为个人(户)、企业和其他组织(本文着重对企业征收(拆迁)补偿进行分析)。与个人(户)相比,企业所占用的社会资源远远超过个人。作为一个集体,企业员工少则数十,多则成百上千;作为一个经营实体,企业营业场所规模大,经营创收纳税等社会附加值更高,社会关系复杂;而被征收(拆迁)的房屋又体现建筑面积大,整体价值高等特点。

    上述企业种种特点的集合显现出一种规模效应,而这种规模效应成为被征收(拆迁)企业与征收(拆迁)人谈判的资本和筹码。在实务过程中,针对被征收(拆迁)企业的行政拆迁裁决很少,即便做出行政拆迁裁决,最终的裁决执行也很难落实(司法执行尤为慎重)。因为针对被征收(拆迁)企业的强制拆迁会破坏企业的正常经营,导致企业停产甚至破产,极易产生群体性突发冲突。同时也造就了征收(拆迁)人与被征收(拆迁)企业之间矛盾最多,权利与秩序碰撞最为激烈的社会现象,形成相互之间的博弈。

企业征收(拆迁)补偿的特点在于:1、关系复杂,特别是涉及承租型企业的征收(拆迁)补偿,往往涉及多方利益主体,利益取舍难;2、由于涉及到大批职工的安置问题,容易引发为群体性事件;3、资产形式复杂,导致难于获得合理征收(拆迁)补偿。

    矛盾中孕育了企业在征收(拆迁)活动中与征收(拆迁)人博弈这一论题。所谓企业在征收(拆迁)补偿中的博弈,从宏观层面来讲是在企业征收(拆迁)相关制度构建之初利益主体之间的博弈,其属性是静态博弈,从微观层面讲是企业在面临征收(拆迁)活动过程中利益主体之间的博弈,其属性是动态的博弈。本文本着提出问题、分析问题、解决问题的研究模式,以上海为例,对企业征收(拆迁)补偿中的博弈几个问题进行了分析。

 

二,问题的分析

1.不影响正常生产经营是被征收(拆迁)企业最为关心的问题。

    发生征收(拆迁)法律事实后,强势的征收(拆迁)人针对企业征收(拆迁)补偿时,往往认为只要动用(或间接通过地方政府部门实施)一些行政手段干预(譬如工商年检、卫生检查、环卫审核、消防许可)的“大棒”加上“适当”经济补偿的“面包”就可以轻易解决掉企业的征收(拆迁)补偿。

然而实践中,不少被征收(拆迁)企业往往会反弹,不会轻易配合与征收(拆迁)人进行征收(拆迁)补偿商谈,更不会接受征收(拆迁)人所提供的补偿方案。

    通过经办大量企业征收(拆迁)实务笔者发现,面临征收(拆迁)时,被征收(拆迁)企业首先考虑的问题不是能从这次征收(拆迁)中拿到多少经济补偿,而是企业生产是否能够保持延续(连续)成为更关键的问题,换句话讲,被征收(拆迁)企业不希望因为征收(拆迁)影响企业的正常生产和供货,因为一旦企业生产中断将导致供货中断,违约赔偿是小,丧失生意上的长期客户,会使企业面临破产之风险,将永远退出经济市场的舞台。

    对于被征收(拆迁)企业的生产延续(连续)问题,却不是经济补偿能够解决的。

 

2.成为被征收(拆迁)补偿对象是市场承租企业利益之核心。

    2001年10月29日《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》(上海市人民政府令第111号)第三条规定:被拆迁人是指被拆除房屋的所有人,房屋承租人是指与被拆迁人具有合法租赁关系的单位和个人。第五条规定:拆迁人应当依照本细则规定,对被拆迁人、房屋承租人给予补偿安置;被拆迁人、房屋承租人应当在搬迁期限内完成搬迁。

根据《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》的规定,作为承租人的企业依法享有拆迁安置补偿的权利。

    需要说明的是,在《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》实施初期的一段时间里,从拆迁人、拆迁实施单位到房屋行政管理部门甚至被拆迁企业都将《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》中的“承租人”理解为公有房屋承租人。直到该细则实施一段时间后,因企业与拆迁人之间的拆迁补偿争议诉至法院,最终才由法院厘清(界定)承租人的范畴即包括公有房屋承租人,也包括通过市场机制租赁商品房(厂房、办公房)的承租人(俗称“市场承租人”,本文仅讨论企业作为“市场承租人”的情形),成为法院系统以后的审判思路。

    2011年1月21日,国务院颁布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》,该条例第二条规定:为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。

    同年10月19日颁布的《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》(上海市人民政府令第71号)第二十三条(征收补偿协议主体的确定)规定:房屋征收补偿协议应当由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人签订。被征收人、公有房屋承租人以征收决定作出之日合法有效的房地产权证、租用公房凭证、公有非居住房屋租赁合同计户,按户进行补偿。被征收人以房地产权证所载明的所有人为准,公有房屋承租人以租用公房凭证、公有非居住房屋租赁合同所载明的承租人为准。

    从新颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》当中,我们并没有看到市场承租人作为征收补偿主体对象。

    笔者认为,将普遍存在的市场承租企业排除在征收补偿主体范畴之外,可能会引发新的一轮利益博弈——市场承租企业与产权人之间的博弈,市场承租企业与征收人之间的博弈,以及产权人与征收人之间的博弈。

    众所周知,目前通过支付市场租金方式租赁非居住房屋进行生产经营的企业普遍存在。而在接下来的很长一段时间里,征收补偿与拆迁补偿仍然将同时存在。这种同时存在会造就一种现象——凡是在拆迁范围内的市场承租企业依法享有拆迁补偿权利,而处于征收范围内的市场承租企业却无权享有征收补偿权利。这种强烈的经济利益上的对比势必会造成征收范围内市场承租企业的心里“失衡”,他们会认为这是法律法规的制定者通过制定法律法规剥夺了他们应有的获取补偿的权利,为既得利益集团“保驾护航”。

    从征收实务操作技术层面上分析,将市场承租企业排除在征收补偿主体外,会激化市场承租企业与产权人、征收人(征收实施单位)之间的矛盾,妨碍征收补偿进程的推进。

   《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第三十四条(征收非居住房屋的补偿)规定:被征收房屋的市场评估价格; 设备搬迁和安装费用; 无法恢复使用的设备按重置价结合成新结算的费用;停产停业损失补偿。第三十五条(停产停业损失补偿)规定:因征收非居住房屋造成被征收人、公有房屋承租人停产停业损失的补偿标准,按照被征收房屋市场评估价的10%确定。被征收人、公有房屋承租人认为其停产停业损失超过被征收房屋的市场评估价10%的,应当向房屋征收部门提供房屋被征收前三年的平均效益、停产停业期限等相关证明材料。房屋征收部门应当委托房地产价格评估机构对停产停业损失进行评估,并按照评估结果予以补偿。被征收人、公有房屋承租人对评估结果有异议的,可以按照本细则第二十五条第三款规定申请复核、鉴定。

A.评估工作推进困难

    非居住房屋评估是征收补偿工作的重要内容。市场承租企业实际占有着被征收房屋,当市场承租企业无权享有征收补偿权利时,趋利避害的惯性思维会使市场承租企业想方设法延长对被征收房屋的实际使用,能拖就拖。市场承租企业深知评估报告的出炉会加快征收补偿的进度,因此会阻碍评估机构对被征收房屋的实地勘测,拒绝提供相关停产停业、设备搬迁等资料。市场承租企业的不配合将在一定程度上影响评估进度,造成评估结果的不客观。

B.激化市场承租企业与产权人之间的利益矛盾

    现行征收补偿规定产权人是非居住房屋的征收补偿主体。即便是房屋已经出租,产权人仍享有停工停业、设备搬迁等经济补偿。

    就征收人而言,现行征收补偿规定减轻了(相对于拆迁人而言)其在征收补偿中谈判压力,只需要与产权人进行征收补偿协商。产权人负责解决市场承租企业的搬迁和补偿问题。

    而因征收造成停工停业、设备搬迁等损失的恰恰是市场承租企业而非产权人。显然,法律设定的补偿受益人与实际受害(损失)人存在不一致,这种不一致会造成市场承租企业不愿意配合产权人完成征收补偿工作,更不会轻易搬离(返还)房屋,从而极易造成局部冲突事件发生,为以后的市场承租企业搬迁不能埋下隐患。

 

3.被征收(拆迁)企业在具体征收(拆迁)补偿谈判中的策略运用

A.选择房屋产权调换

   《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》(2001)第四十四条(非居住房屋的补偿安置)规定:拆迁未出租非居住房屋的,或者拆迁由租赁双方协商议定租金标准的出租非居住房屋,被拆迁人与房屋承租人协议解除租赁关系的,拆迁人对被拆迁人给予补偿安置;被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系未达成协议的,拆迁人应当对被拆迁人实行价值标准房屋调换。安置房屋由原房屋承租人承租,被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。

    拆迁时期,被拆迁企业即可以选择货币补偿安置,也可以选择价值标准房屋调换安置。(特别指出的是,集体土地上房屋拆迁,被拆迁企业只能选择货币补偿安置,无权选择价值标准房屋调换安置)

   《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第三十四条(征收非居住房屋的补偿)规定:征收非居住房屋的,被征收人、公有房屋承租人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换。

    征收时期,被征收企业即可以选择货币补偿安置,也可以选择房屋产权调换。(同样,征收集体土地上房屋时,被征收企业只能选择货币补偿安置,无权选择房屋产权调换。)

    就整个房地产市场而言,非居住房屋所占比重本以很小,可流通非居住房屋更少,当被征收(拆迁)企业提出选择房屋调换安置时,对于拆迁人来讲是一个很难解决的现实“难题”。实际上,有些被征收(拆迁)企业其本意并不是真想房屋调换安置,而是想通过这种“明知不能为而为之”迫使征收(拆迁)人在货币补偿时有更大空间的让步,从而获取更多货币补偿。

 

B.停产停业等补偿标准低,很难落实执行。

    上海市房屋土地资源管理局关于贯彻执行《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》若干意见的通知第十四条(关于停产、停业补偿的适用范围和标准)规定:《细则》第四十五条规定的因拆迁造成停产、停业适当补偿,是指拆迁非居住房屋中用于生产、经营的房屋,由拆迁人给予被拆迁人或者房屋承租人的适当补偿。补偿标准按被拆除房屋建筑面积每平方米300~400元,由拆迁当事人协商确定。

    上海市房屋土地资源管理局关于《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》若干应用问题的通知第十二条规定:拆迁经批准用于生产经营的非居住房屋的,由拆迁人与被拆迁人协商停产、停业补偿,补偿标准为被拆除房屋建筑面积每平方米100-350元。

    拆迁时期,上海市房地局就停工停业补偿指导价为国有土地被拆迁企业停工停业补偿是每平方米300~400元,集体土地被拆迁企业停工停业补偿是每平方米100~350元。

    实务中,很多经营业绩较好的,特别是高新技术等附加值高的被拆迁企业,停工停业损失远远超过上海市房地局的停工停业补偿指导价。当拆迁人以上海市房地局的停工停业补偿指导价作为被拆迁企业的停工停业补偿金额时,被拆迁企业往往很难接受。而上海市房地局的指导性文件本身立法层级低,很难对被拆迁企业产生法律意义上的约束力。

    不仅如此,如果拆迁人与被拆迁企业就停工停业补偿发生争议后,相关拆迁法律法规并没有设置由第三方评估机构对停工停业补偿进行“评估”的机制来解决这种矛盾,导致停工停业补偿的谈判很难在短时期内解决,成为被拆迁企业与拆迁人之间的主要矛盾之一。

 

    庆幸得是,随着征收补偿时代的到来,立法者注意到停工停业补偿数额偏低所产生的社会矛盾以及因缺乏评估机制而造成久拖不决的现象时有发生,在新的征收法律法规中通过立法手段予以了弥补。

   《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第三十五条(停产停业损失补偿)因征收非居住房屋造成被征收人、公有房屋承租人停产停业损失的补偿标准,按照被征收房屋市场评估价的10%确定。被征收人、公有房屋承租人认为其停产停业损失超过被征收房屋的市场评估价10%的,应当向房屋征收部门提供房屋被征收前三年的平均效益、停产停业期限等相关证明材料。房屋征收部门应当委托房地产价格评估机构对停产停业损失进行评估,并按照评估结果予以补偿。被征收人、公有房屋承租人对评估结果有异议的,可以按照本细则第二十五条第三款规定申请复核、鉴定。

   关于贯彻实施《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第十二条规定:经批准用于生产经营的非居住房屋,停产、停业损失补偿标准为被拆除房屋建筑面积每平方米100-350元。 
  房屋所有人认为其停产停业损失超过被拆除房屋建筑面积每平方米350元的,应当提供实施房屋补偿前三年的平均效益、停产停业期限等相关证明材料。区(县)征地事务机构应当委托估价机构对停产停业损失进行评估,并按照评估结果予以补偿。

三、问题的解决

    以上是关于企业征收(拆迁)补偿博弈中问题产生及其原因的探讨,价值与原则层面的探讨是为了给我们以实践层面的指导,实践层面制度的构建是对问题剖析探讨的反馈,两者相互辩证。接下来笔者就如何解决企业征收(拆迁)补偿博弈中出现的问题进行探讨。

1.被征收(拆迁)企业生产延续(不中断)问题的解决。

    首先,要使征收(拆迁)人在意识上认识到针对企业的征收(拆迁)与个人(户)的征收(拆迁)完全不同。个人征收(拆迁)补偿最关注经济补偿数额(包括房屋价值),而被征收(拆迁)企业所关心的除了经济补偿数额外,更重要的是不因征收(拆迁)搬迁导致生产被迫中断、停产。

    其次,作出征收决定之前,应当对拟征收(拆迁)范围内企业进行详细的摸底,不仅仅是对企业厂房、土地权属、抵押、限制情况和建筑面积等摸底,更为重要的是对企业的经营状况、生产方式和产品是否有同类替代等进行调研。再根据摸底情况针对不同企业进行前期企业“可延续性生产”评估。

    第三,征收决定作出(拆迁许可证颁发)之后,征收(拆迁)人应及时与企业沟通,了解企业在征收(拆迁)补偿后的打算,是转型发展还是继续经营生产,对“延续生产”的想法和可能性进行分析评估,帮助企业寻找建造新厂房的土地或厂房,借助信息资源优势进行有效资源配对,了解相关落地财税政策等信息,想企业之所想,急企业之所急。

    如果征收(拆迁)人做到上述三点,能够有效实现企业“延续生产”的要求。

 

2.现行征收补偿体制下市场承租企业征收补偿利益问题的解决。

   首先,应当从制度上完善补偿程序机制,保护市场承租企业的合法权益。

笔者相信,征收补偿法律法规的制定者本意并不是要剥夺市场承租企业获取因征收造成损失补偿的权利。因为法律法规明确规定了对被征收房屋内经营企业的停工停业、设备搬迁等经济补偿。

    然而立法者恰恰忽略了法律法规设定的停工停业等补偿受益人与实际受损(失)人之间的错位。建议立法者在具体落实征收补偿的相关文件中明确在被征收非居住房屋出租情况下,由产权人负责市场承租企业的补偿和搬迁工作,在产权人未与市场承租企业依法解除“租赁关系”或谈妥相关补偿等费用之前,相关停工停业、设备搬迁等补偿暂不予发放给产权人。

    只有这样,市场承租企业在征收补偿中的法律地位才能得以确立,市场承租企业的合法利益才能得到保障。

    其次,设立资金监管制度,确保停工停业、设备搬迁补偿等资金的发放给市场承租企业。

    实践中,征收人在征收补偿协议签订后,往往将大部分征收补偿款(含停工停业、设备搬迁等补偿款)全部支付给产权人。产权人拿到征收补偿款后一般不会支付给实际占有、使用非居住房屋的市场承租企业。一旦这种情况发生,市场承租企业不会搬离被征收房屋,造成征收工作受到严重影响。

    笔者发现目前的征收补偿制度中,没有设立补偿资金的监管机制。建议相关征收职能部门针对被征收房屋已经出租的情况设立“停工停业、设备搬迁等补偿金”监管账户,专款专用,保障市场承租企业的合法权益,确保被征收房屋的及时收回。

 

 3.被征收(拆迁)企业选择房屋调换安置问题的解决。

    首先,应在征收决定作出之前,通过摸底了解被征收企业是选择货币补偿安置还是房屋调换安置,事先做好非居住房屋的储备,做到心中有数。

    其次,统筹建立“可流通非居住房屋(土地)信息库”等长效机制,主动和上海市各区、县(甚至昆山等上海附近城市)职能部门、经济开发区、工业区等机构对接,收集可流通非居住房屋的信息,了解当地相关招商引资等财税政策,盘活被征收(拆迁)企业这一重要社会资源,提供新型经济投资配对模式,为上海市招商引资注入新活力。

    一旦“可流通非居住房屋(土地)信息库”建立,征收(拆迁)人甚至可以“反客为主”,主动引导被征收(拆迁)企业选择房屋调换安置,实现被征收(拆迁)企业、征收(拆迁)人和调换房屋所在地财政的多方共赢。

 

4.被征收(拆迁)企业停工停业补偿数额低问题的解决。

    首先,征收(拆迁)人应当客观看待被征收(拆迁)企业的停工停业补偿诉求,做到即不全信也不完全否定,更不能僵化的对所有被征收(拆迁)企业一律适用房地部门的停工停业补偿指导价。

    其次,及时、充分引入第三方评估机制,即便是针对被拆迁企业,也可以加以适用,及时推进征收(拆迁)工作顺利进行。

 

   

四、总结

    企业征收(拆迁)补偿中的博弈远远不止本文分析的这几点。当然问题的产生是我们行动的源泉所在,重视对企业在征收(拆迁)补偿中权利的保障同时也是对市场经济体制的尊重,对财产权的尊重。律师作为法治进程过程中的特殊个体与特殊职业人群,有理由为了保障被征收(拆迁)企业当事人的利益,为了社会的稳定作出积极的努力,在一个个拆迁维权案件中,梳理理论思想,总结实践经验,为法治建设贡献一份力量。

关于嘉华   服务领域   联系嘉华   招贤纳士   网站地图   网站管理   法律助手   电子期刊
2009 © 上海市嘉华律师事务所 版权所有 备案证号:沪ICP 09093301 号
地址:上海市漕溪北路375号中金国际广场C座19楼 邮政编码:200030
电话:021-34618833 传真:021-34618800 技术支持:上海培文信息技术有限公司
E-mail:jiahua@jiahualaw.com.cn